Jumat, Agustus 14, 2009

Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara

BAB I
PENDAHULUAN

Dalam penyelenggaraan pemerintahan pada prakteknya sangat dimungkinkan timbulnya permasalahan antara para pejabat administrasi dalam tugasnya melayani kepentingan umum dalam bentuk pelayanan-pelayanan publik. Dari sisi hukum, pelayanan public diartikan sebagi suatu kewajiban yang telah diamanatkan dalam Konstitusi atau undang-undang kepada Pemerintah untuk menyelenggarakan pelayanan publik (Pengertian ini diambil dari Proposal Pengembangan Sosialisasi Konsepsi Hukum tentang Pelayanan Publik yang dibuat oleh Kementerian Negara Pendayaan Aparatur Negara).
Permasalahan-permasalahan tersebut dapat timbul berupa perbuatan atau perilaku maladministrasi (Maladministrasi menurut Hasil Kajian Kelompok Kerja KHN tentang Prosedur Pelayanan Publik adalah keadaan di mana sebuah badan public telah gagal untuk bertindak sesuai dengan aturan atau prinsip-prinsip yang mengikat badan itu, atau pengurus dari badan itu)., de’tournement de pouvoir (penyalahgunaan kewenangan yang diberikan oleh undang-undang untuk tujuan lain daripada yang dimaksudkan dalam undang-undang), de’tournement de procedure (penggunaan prosedur yang lain daripada prosedur yang telah ditentukan sebelumnya), maupun “onrechtmatigheid overheidsdaad” sebagai perilaku yang dapat dihukum berdasarkan ketentuan mengenai pelayanan publik Sunaryati Hartono, “Hubungan Sistemik antara Pelayanan Publik yang Baik dan Pemberantasan serta Pencegahaan KKN”, Makalah pada seminar RUU Pelayanan Publik yang diselenggarakan oleh Kementrian Pendayaagunaan Aparatur Negara RI, 30 April 2003.
Hukum Administrasi Negara telah menyediakan mekanisme dalam hukum formil atas berbagai permasalahan tersebut yang diatur dalam UU No.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Undang-undang ini berkaitan erat dengan kedudukan administrator negara yang wajib menjunjung tinggi harkat dan martabat manusia serta menjunjung tinggi hak dan kewajiban asasi masyarakat. Selain itu juga berkaitan dengan suatu kewajiban pemerintah untuk terus menerus membina, menyempurnakan dan menertibkan aparaturnya agar mampu menjadi alat yang efisien, efektif, bersih dan berwibawa dan dalam melaksanakan tugasnya selalu berlandaskan hukum.
Subsistem-subsistem yang terdapat dalam PTUN adalah hakim berikut segala kelengkapannya, pejabat-pejabat tata usaha negara atau badan-badan tata usaha negara dan masyarakat pencari keadilan. Dalam hal ini masyarakat atau badan hukum swasta dirugikan dengan adanya suatu keputusan administrasi tertentu, karena itu yang bersangkutan dapat mengajukan gugatan ke PTUN secara tertulis dan terbatas pada satu tuntutan pokok yaitu pembatalan atas keputusan administrasi yang telah merugikan penggugat. Undang-undang mengenai Peradilan Tata Usaha Negara menjadi suatu persyaratan bagi tegaknya Negara hukum dan menjadi pemberi jaminan bagi masyarakat agar dapat terlindungi hak-haknya.
Dengan diaturnya PTUN diharapkan terjadi perubahan dari pejabat-pejabat tata usaha negara untuk selaras dengan apa yang menjadi tujuan dari PTUN sebagaimana disebutkan dalam konsiderans UU No.5 tahun 1986. Karenanya PTUN mempunyai peranan sebagai suatu bentuk judicial control yang mempunyai karakteristik sebagai eksternal kontrol yang bersifat represif dan pada dasarnya hanya menilai segi legalitas dari tindakan administrasi negara dalam melaksanakan kebijakan publik berupa penerbitan keputusan administrasi. Hal ini terkait dengan ketentuan pasal 1 butir 3, pasal 2 dan pasal 3 UU No.5 tahun 1986.
Ada beberapa faktor yang mempengaruhi pengawasan judicial yang dilakukan oleh PTUN. Pertama, tidak diaturnya sanksi terhadap pejabat yang tidak memenuhi putusan pengadilan. Kedua, PTUN dipengaruhi oleh kemauan politik yang kuat dari pemerintah untuk memberikan sumber daya serta membagi kekuasaan secara seimbang. Ketiga, struktur dan sistem pengadilan TUN dan keempat kedudukan hakim sebagai pegawai negeri.
Sebagai lembaga pengawasan judicial terhadap aparatur pemerintah, PTUN tidak disertai dengan suatu mekanisme pemberian sanksi bagi aparatur pemerintah sebagai tergugat bila tidak melaksanakan putusan PTUN. Putusan yang telah ditetapkan memiliki jangka waktu empat bulan, bila putusan tersebut tidak diindahkan maka putusan tersebut tidak lagi mempunyai kekuatan hukum. Penggugat dapat mengajukan permohonan kepada Ketua Pengadilan untuk memerintahkan tergugat melaksanakan putusan tersebut. Apabila tergugat masih tidak melaksanakan putusan tersebut dalam waktu dua bulan, Ketua Pengadilan mengajukan permohonan tersebut kepada Instansi Atasan tergugat hingga ke Presiden. Akan tetapi, tetap tidak ada sanksi yang dapat dijatuhkan kepada aparat pemerintah sebagai tergugat.
Menurut Undang-undang ini, obyek sengketa yang dapat diajukan ke PTUN adalah putusan Pejabat Tata Usaha Negara yang merugikan masyarakat. Putusan Tata Usaha Negara menurut Pasal 1 butir 3 adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Berkaitan dengan kompetensi absolut dari Peradilan Tata Usaha Negara ini, maka unsur-unsur dari sengketa tersebut adalah (UU No.5 Tahun 1986, yang diterbitkan oleh Dharma Bhakti, hal. 3 - 14) Mahfud MD, “Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi, “ (Gama Media: Yogyakarta, 1999) .cet. 1. hal. 311- 312.):
1. subyek yang bersengketa adalah orang atau badan hukum privat di satu pihak dan badan atau Pejabat Tata Usaha Negara di lain pihak.
2. obyek sengketa adalah keputusan yang dikeluarkan oleh badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Pengecualian terhadap kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 49 UU No.5 Tahun 1986 adalah:
1. keputusan yang dikeluarkan dalam waktu perang, keadaan bahaya, keadaan bencana alam, atau keadaan luar biasa yang membahayakan, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. dalam keadaan mendesak untuk kepentingan umum berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Pembatasan tersebut merupakan pembatasan langsung terhadap kompetensi absolute PTUN. Kemudian yang menarik untuk dibicarakan adalah adanya klausul kepentingan umum yang menjadi dasar bagi pengecualian atas suatu sengketa TUN. Klausul kepentingan umum dalam pembatasan ini berkaitan erat dengan kewenangan diskresi Pemerintah dalam menyelenggarakan kegiatan pemerintahan atau yang disebut juga dengan fries ermessen.
Kewenangan diskresi yang dimiliki oleh Pemerintah ini membolehkan Pemerintah untuk campur tangan dalam kehidupan masyarakat, sebagaimana yang lazim terjadi dalam Negara kesejahteraan. Adanya campur tangan ini membuka peluang terjadinya sengketa antara Pemerintah dan masyarakat. Pemerintah dapat mengeluarkan suatu keputusan dengan justifikasi adanya kepentingan umum yang mendesak, hanya saja pengertian kepentingan umum dalam UU tentang PTUN masih bersifat abstrak. Penjelasan Pasal 49 hanya mengatakan bahwa yang dimaksud dengan kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan Negara dan atau kepentingan masyarakat bersama, dan atau kepentingan pembangunan, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Ukuran kepentingan umum yang dimaksud, berdasarkan Inpres No. 9 Tahun 1973 dapat digunakan sebagai tolok ukur apa yang dimaksud dengan kepentingan umum. Namun, Inpres ini tidak memberikan kriteria yang menyangkut kepentingan bangsa dan Negara, kepentingan masyarakat luas, kepentingan rakyat banyak, dan kepentingan pembangunan. Dalam aturan perundang-undangan yang ada di Indonesia, dapat ditemukan beberapa definisi tentang kepentingan umum seperti pada:
1. Penjelasan UU. No. 5 / Tahun 1991 tentang Kejaksaan RI, Pasal 1 huruf c, bahwa kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan negara dan/atau kepentingan masyarakat luas;
2. KEPPRES No. 55 / Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, Pasal 1 Ayat 3, bahwa kepentingan umum adalah kepentingan seluruh lapisan masyarakat;
3. UU. No. 28 / Tahun 1997 tentang Kepolisian, Pasal 1 Ayat 5, bahwa kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan negara dan/atau kepentingan masyarakat luas demi terpeliharanya keamanan dan ketertiban masyarakat serta tercapainya tujuan pembangunan nasional (Tim Redaksi Tatanusa, “ Kamus Istilah Menurut Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia 1945-1998”,

BAB II
PEMBAHASAN

Badan Pengadilan yang melaksanakan kekuasaan kehakiman di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) sudah terbentuk sejak diundangkannya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Terakhir diubah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 (UU-PTUN). UU-PTUN itu sendiri baru pada tanggal 14 Januari 1991 mulai diterapkan secara efektif di seluruh wilayah hukum Indonesia berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 1991 Tentang Penerapan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Meskipun sudah berlaku efektif selama 15 (lima belas) tahun, namun hingga kini dalam praktik peradilan masalah kompetensi PTUN masih menimbulkan perbedaan pendapat di kalangan penegak hukum itu sendiri, baik dilihat dari segi subjek maupun objek sengketa Tata Usaha Negara. Terhadap masalah tersebut penulis berrmaksud untuk “urun rembug” sebagai sumbangan pemikiran,meskipun hanya sekadar “ibarat” setetes air di tengah lautan.
Sebagaimana disebutkan oleh Sjachran Basah, bahwa kompetensi itu merupakan kekuasaan ,kewenangan, atau hak kepada badan dan atau pengadilan yang melakukan peradilan. Kompetensi pengadilan ini penting agar suatu permohonan atau gugatan yang disampaikan dapat diperiksa dan diputus oleh badan atau pengadilan yang berwenang. Karena itu yang harus diperhatikan terlebih dahulu adalah kompeten atau tidaknya pengadilan memeriksa perkara. Kompetensi pengadilan dibedakan ke dalam dua macam, yaitu :
1. Kompetensi absolut (atribusi).
Kompetensi ini berkaitan dengan pemberian wewenang yang bersifat bulat (absolut) mengenai materinya yang dapat dibedakan ke dalam dua jenis :
a. Horisontal, yaitu wewenang yang bersifat bulat dan melekat dari suatu jenis pengadilan terhadap jenis pengadilan lainnya (dalam lingkungan peradilan yang berbeda) yang mempunyai kedudukan sederajat.
b. Vertikal. yaitu wewenang yang bersifat bulat dan melekat dari suatu jenis pengadilan terhadap jenis pengadilan lainnya yang secara berjenjang atau hierarkhis mempunyai kedudukan lebih tinggi (dalam lingkungan peradilan yang sama).
2. Kompetensi relatif (distribusi).
Kompetensi ini berkaitan dengan pembagian wewenang yang bersifat terperinci (relatif) di antara badan-badan yang sejenis (dalam lingkungan peradilan yang sama) mengenai wilayah hukum.
Untuk mengetahui ruang lingkup kompetensi absolut secara horinsontal (selanjutnya disingkat kompetensi) Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun) guna membedakan dengan jenis peradilan lainnya, pertama-tama mengarahkan perhatian kita pada ketentuan Pasal 47 UU-PTUN berbunyi :
“Pengadilan bertugas dan berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara”.
Pasal di atas secara tegas menentukan bahwa kompetensi pengadilan dalam lingkungan Peratun adalah mengadili sengketa Tata Usaha Negara.
Adapun pengertian sengketa Tata Usaha Negara itu sendiri telah dirumuskan dalam Pasal 1 angka 4 UU-PTUN sebagai berikut :
“Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau badan hukum Perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara ,baik di pusat maupun di daerah sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”
Berdasarkan rumusan tersebut kriteria untuk menentukan suatu sengketa itu merupakan sengketa Tata Usaha Negara yang meliputi :
1. Bidang sengketa : Tata Usaha Negara.
2. Subjek sengketa : orang atau badan hukum perdata dan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
3. Objek sengketa : Keputusan Tata Usaha Negara.
Suatu sengketa Tata Usaha Negara merupakan sengketa dalam bidang Tata Usaha Negara. Oleh karena itu, yang harus diperhatikan adalah pengertian Tata Usaha Negara sehingga dapat diketahui batas-batas Tata Usaha Negara itu sendiri. Pasal 1 angka 1 UU-PTUN merumuskan Tata Usaha Negara yang berbunyi :
“Tata Usaha Negara adalah Administrasi Negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan baik di pusat maupun di daerah”.
Menarik untuk diperhatikan dalam rumusan ini adalah adanya dua istilah ,yaitu “Tata Usaha Negara” dan “Administrasi Negara”. Ketika masih RUU-PTUN, istilah “Administrasi Negara” tersebut tidak ada dan muncul setelah menjadi UU-PTUN. Bersamaan dengan itu muncul pula ketentuan Pasal 144 UU-PTUN yang menegaskan bahwa UU-PTUN dapat disebut Undang-Undang Peradilan Administrasi Negara. Dengan demikian, Tata Usaha Negara sama dengan Administrasi Negara.
Apa sebab istilah “Administrasi Negara” begitu penting untuk dicantumkan dalam UU-PTUN ? Apa konsekuensinya jika istilah “Administrasi Negara” tidak dicantumkan dalam UU-PTUN ? Di satu sisi, dipergunakan istilah (Peradilan) Tata Usaha Negara dengan maksud untuk menjaga sinkonronisasi perundang-undangan baik secara vertikal maupun horizontal. Secara vertikal dibuatnya istilah (Peradilan) Tata Usaha Negara agar sesuai dengan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IV/MPR/1978 tentang Garis-garis BesarHaluan Negara pada “Pola Umum Pelita Ketiga”di bagian “Politik, Aparatur Pemerintah, Hukum, Penerangan dan Pers, Hubungan Luar Negeri” dalam bidang “Hukum” sub d yang menyatakan : “Mengusahakan terwujudnya Peradilan Tata Usaha Negara”. Sedangkan secara horizontal agar sesuai dengan Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman (berikut perubahannya), Undang-undang Nomor 14 Tahun l985 tentang Mahkamah Agung (berikut perubahannya), maupun Undang-undang Nomor 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum. Ketiga undang-undang ini menggunakan istilah Peradilan Tata Usaha Negara. Jika tidak dipergunakan istilah Peradilan Tata Usaha Negara, misalnya saja menggunakan istilah Peradilan Administrasi Negara, maka akan menimbulkan kekhawatiran bahwa Peradilan Administrasi Negara itu bukan merupakan peradilan sebagaimana yang dimaksud oleh peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum pembentukannya. Atas dasar inilah maka UU-PTUN tetap konsisten menggunakan istilah (Peradilan) Tata Usaha Negara.
Meskipun demikian atas dasar pertimbangan teoritis akhirnya UU-PTUN menerima istilah (Peradilan) Administrasi Negara. Mengapa ? Karena dalam literatur istilah Tata Usaha Negara mengandung pengertian yang sempit, yaitu hanya meliputi apa yang menjadi tugas pokok daripada kantor. Perihal batasan Tata Usaha Negara ini Prajudi Atmosudirdjo merumuskan sebagai berikut :
“Tata Usaha Negara (Bureaucracy) adalah keseluruhan usaha-usaha dan kegiatan-kegiatan ketatausahaan dalam dinas Administrasi Negara atau penyelenggaraan pemerintahan negara dengan jalan-jalan dan cara-cara rutin serta prosedur-prosedur tertentu (yang pada umumnya bersifat kaku atau infleksibel),yang antara lain terdiri atas surat-menyurat kedinasan negara, kearsipan, tata pendaftaran (registratiewezen), dokumentasi, ekspedisi, inventarisasi, pemuatan, dan penyimpanan surat-surat keputusan, statistisasi, legalisasi, dan sebagainya.”
Oleh beliau dikatakan lebih lanjut bahwa mengenai hal-hal tersebut terdapat peraturan-peraturan, undang-undang, dan sebagainya yang seluruhnya dapat dihimpun menjadi Hukum Tata Usaha Negara. Hukum Tata Usaha Negara ini hanya merupakan salah unsur dari pengertian Hukum Administrasi Negara. Hukum Administrasi Negara itu merupakan hukum yang mengendalikan disiplin dan operasi daripada Administrasi Negara yang meliputi Tata Pemerintahan, tata Usaha Negara, Tata Organisasi dan Manajemen Rumah Tangga Negara, Tata Pembangunan Negara, dan Administrasi Lingkungan.
Dapat dikatakan apabila istilah (Peradilan) Administrasi Negara tidak dimuat dalam UU-PTUN maka jelas ruang lingkup kompetensi Peratun hanya terbatas pada Tata Usaha Negara saja dan tidak mencakup ruang lingkup istilah Administrasi negara secara keseluruhan. Maksud pembentuk undang-undang adalah membentuk Peratun yang mempunyai kompetensi yang luas sebagaimana tercakup dalam pengertian Administrasi Negara. Karena itulah, agar terpelihara adanya sinkronisasi perundang-undangan dan secara teoritis dapat dipertanggungjawabkan, maka pembentuk undang-undang mengambil jalan tengah, yaitu UU-PTUN menyamakan istilah Tata Usaha Negara dengan Administrasi Negara. Artinya, yang dimaksudkan Tata Usaha Negara oleh UU-PTUN itu adalah Administrasi Negara (Pasal 1 angka 1 dan Pasal 144 UU-PTUN). Jadi dengan dimuatnya istilah (Peradilan) Administrasi Negara dalam UU-PTUN pada hakikatnya merupakan perluasan terhadap kompetensi Peratun.
Kembali kepada ruang lingkup bidang Tata Usaha Negara, menurut Pasal 1 angka 1 UU-PTUN adalah “urusan pemerintahan”. Adapun yang dimaksud dengan urusan pemerintahan itu berdasarkan penjelasan UU-PTUN adalah kegiatan yang bersifat eksekutif.
Jika kita mengikuti UU-PTUN maka UU-PTUN masih menganut ajaran trias politika dan dengan demikian memberikan arti yang sempit terhadap bidang urusan pemerintahan, yakni kegiatan-kegiatan dalam eksekutif saja. Dalam perkembangan sekarang pada kenyataannnya penyelenggaraan urusan pemerintahan tidak lagi dapat dikotak-kotakan dalam kekuasaan-kekuasaan yang terpisah satu dengan yang lain dan urusan pemerintahan pada zaman sekarang ini bukan lagi terbatas pada pelaksanaan ketentuan peraturan-peraturan atau undang-undang saja. Ini berarti bahwa urusan pemerintahan bukan hanya kegiatan-kegiatan yang terdapat dalam bidang eksekutif melainkan terdapat pula dalam bidang kekuasaan lain, baik dalam bidang legislatif maupun yudikatif. Karena itu adalah tepat apabila urusan pemerintahan itu diartikan secara luas dan tidak diartikan secara sempit sebagaimana dimaksud oleh UU-PTUN, yaitu kegiatan-kegiatan dalam bidang eksekutif saja.
Kemudian kriteria kedua, yaitu subjek dalam sengketa Tata Usaha Negara adalah orang atau badan hukum perdata dan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
Memperhatikan ketentuan Pasal 4 (berikut penjelasannya) UU-PTUN, maka “orang” sebagai subjek sengketa Tata Usaha Negara bisa warga negara Indonesia maupun warga negara asing. Menurut hukum “orang” merupakan subjek hukum karena sebagai pendukung hak. Meskipun demikian tidak semua “orang” diperbolehkan bertindak sendiri dalam melaksanakan hak-haknya melalui perbuatan hukum. Dengan perkataan lain, terdapat golongan “orang” yang menurut hukum dianggap “tidak cakap” untuk melakukan perbuatan hukum, misalnya orang yang belum dewasa (minderjarig) atau orang yang ditaruh di bawah pengampuan (curatele).
Terhadap golongan “orang” yang menurut hukum “tidak cakap” untuk melakukan perbuatan hukum tersebut, apakah dapat mengajukan gugatan sendiri atau tidak dalam sengketa Tata Usaha Negara, UU-PTUN tidak mengaturnya. Dalam sengketa Tata Usaha Negara tidak mustahil subjek “orang” itu adalah mereka yang masih di bawah umur, misalnya Keputusan Tata Usaha Negara yang isinya memberhentikan seorang murid Sekolah Dasar (SD). Untuk mengatasi hal tersebut maka kita dapat menggunakan literatur dalam hukum perdata, yaitu harus diwakili oleh orang yang berhak untuk mewakili kepentingan golongan “orang” dimaksud.
Sekarang bagaimana halnya dengan pengertian “badan hukum perdata” sebagai subjek dalam segketa Tata Usaha Negara. Sama halnya dengan subjek “orang”, UU-PTUN juga tidak memberi batasan untuk dapat menentukan suatu “badan hukum perdata”. Karena itu guna mencari tahu pengertian badan hukum perdata, sekali lagi, kita harus membuka literatur dalam hukum perdata.
Sebagaimana diketahui bahwa perjanjian merupakan dasar pendirian persekutuan. Pengertian persekutuan itu sendiri dirumuskan dalam Pasal 1618 Kitab Undang-undang Hukum Perdata (KUH Perdata) sebagai berikut :
“Persekutuan adalah suatu perjanjian dengan mana dua orang atau lebih mengikatkan dirinya untuk memasukan sesuatu (inbreng) ke dalam persekutuan dengan maksud untuk membagi keuntungan (kemanfaatan) yang diperoleh karenanya”.
Jadi untuk dapat disebut sebagai persekutuan, maka dalam perjanjian harus terkandung maksud untuk mencari keuntungan. Apabila dalam perjanjian tidak terkandung maksud untuk mencari keuntungan, maka hal ini dikenal dengan nama perkumpulan.
Agar suatu persekutuan mempunyai kedudukan sebagai badan hukum, sebagaimana disebutkan oleh Ali Rido, diperlukan 4 (empat) syarat yaitu :
1. adanya harta kekayaan yang terpisah;
2. mempunyai tujuan tertentu ;
3. mempunyai kepentingan sendiri ;
4. adanya organisasi yang teratur.
Sedangkan perkumpulan, menurut R.Subekti, terdapat beberapa orang yang hendak mencapai suatu tujuan dalam bidang non ekonomis (tidak mencari keuntungan) bersepakat mengadakan suatu kerja sama yang bentuk dan caranya diletakkan dalam apa yang dinamakan “anggaran dasar”atau “reglemen” atau “statuten”. Demikian pula halnya dengan pendapat HMN Purwosutjipto bahwa jenis perkumpulan dalam arti sempit, yakni perkumpulan yang tidak menjadi bentuk asal dari persekutuan dan sebagainya. Perkumpulan ini berdiri sendiri terpisah dari lainnya dan biasanya diatur dalam peraturan perundang-undangan. Perkumpulan dalam arti sempit ini (misalnya : perhimpunan, serikat, ikatan, persatuan, kesatuan, dan lainnya) tidak bertujuan untuk mencari keuntungan dan tidak menjalankan perusahaan. Tujuannya adalah non ekonomis dan diatur dalam peraturan perundang-undangan. Kemudian perkumpulan dalam arti luas adalah perkumpulan yang merupakan bentuk asal dari persekutuan, koperasi, dan perkumpulan saling menanggung. Dalam perkembangannya, perkumpulan mempunyai tujuan yang bersifat komersil (ekonomis).
Sebagaimana dikemukakan oleh Indroharto bahwa menurut yurisprudensi AROB suatu perkumpulan dapat dianggap sebagai suatu badan hukum diperlukan 3 (tiga) syarat yaitu :
1. adanya lapisan anggota-anggota; hal ini dapat dilihat pada pengadministrasian anggota-anggotanya;
2. merupakan suatu organisasi dengan suatu tujuan tertentu; sering diadakan rapat anggota, diadakan pemilihan pengurus, adanya kerja sama antara para anggota dengan tujuan fungsionil secara kontinyu;
3. ikut dalam pergaulan lalu lintas hukum sebagai suatu kesatuan; umpama rundingan-rundingan dengan instansi-instansi pemerintah selalu sebagai suatu kesatuan, mengajukan gugatan atau keberatan sebagai suatu kesatuan.
Para ahli hukum memberikan batasan mengenai badan hukum adalah sebagai berikut :
1. R.Subekti.
“Badan hukum adalah suatu badan atau perkumpulan yang dapat memiliki hak-hak dan melakukan perbuatan seperti seorang manusia, serta memiliki kekayaan sendiri, dapat digugat atau menggugat di depan hakim”.
2. Meyers.
“Badan hukum adalah meliputi sesuatu yang menjadi pendukung hak dan kewajiban”.
3. Wirjono Prodjodikoro.
“Badan hukum adalah badan yang di samping manusia perseorangan juga dapat dianggap bertindak dalam hukum dan yang mempunyai hak-hak, kewajiban-kewajiban, dan perhubungan hukum terhadap orang lain atau badan lain”.
Sesuai dengan penggolongan hukum ke dalam hukum perdata dan hukum publik, maka badan hukum dibedakan ke dalam badan hukum perdata dan badan hukum publik. Untuk membedakan kedua jenis badan hukum tersebut Soenawar Soekowati menggunakan kriteria sebagai berikut :
a. dilihat dari segi cara pendiriannya/terjadinya, artinya badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik, yaitu didirikan oleh penguasa (negara) dengan undang-undang atau peraturan-peraturan lainnya;
b. lingkungan kerjanya yaitu apakah dalam melaksanakan tugasnya badan hukum itu pada umumnya dengan publik/umum melakukan perbuatan-perbuatan hukum perdata, artinya bertindak dengan kedudukan yang sama dengan publik/umum atau tidak. Jika tidak maka badan hukum itu merupakan badan hukum publik ;
c. mengenai wewenangnya, yaitu apakah badan hukum yang didirikan oleh penguasa (negara) itu diberi wewenang untuk membuat keputusan, ketetapan atas peraturan yang mengikat umum. Jika ada wewenang publik, maka ia adalah badan hukum publik.
Dikatakan lebih lanjut oleh beliau bahwa badan hukum yang didirikan dengan konstruksi publik belum tentu merupakan badan hukum publik dan juga belum tentu mempunyai wewenang publik. Lain dari itu juga ada badan hukum yang didirikan oleh orang-orang swasta (partikulir). Namun dalam stelsel hukum tertentu badan hukum tersebut mempunyai kewenangan publik. Penjelasan ini beliau berikan sebagai penjelasan terhadap pendapat sementara sarjana yang berpendapat bahwa suatu badan atau badan hukum yang didirikan oleh penguasa (negara) itu merupakan badan hukum publik dan mempunyai wewenang publik.
Jadi agar mempunyai kapasitas sebagai “badan hukum perdata” sehingga dengan demikian dapat menjadi subjek dalam sengketa Tata Usaha Negara maka persekutuan-persekutuan maupun perkumpulan-perkumpulan harus memenuhi syarat sebagai badan hukum perdata. Jika tidak, maka gugatan yang diajukan akan dinyatakan tidak diterima meskipun mereka dituju oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara.
Dalam hukum acara Peratun “orang atau badan hukum perdata” lah yang mempunyai hak untuk menggugat. Dalam hal bagaimana hak untuk menggugat itu dapat dipergunakan, yaitu apabila orang atau badan hukum perdata merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara, demikian ditentukan oleh Pasal 53 ayat (1) UU-PTUN yang berbunyi antara lain :
“Seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan …”.
Ini berarti gugatan dapat diajukan baik oleh mereka yang dituju oleh Keputusan Tata Usaha Negara maupun oleh pihak ketiga, yaitu mereka yang tidak dituju oleh Keputusan Tata Usaha Negara. Mereka baru dapat menggunakan haknya untuk mengajukan gugatan apabila merasakan ada kepentingan yang dirugikan akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara.
Pengertian kepentingan itu sendiri dalam kaitannya dengan Hukum Acara Peratun, menurut Indroharto mengandung dua arti, yaitu :
1. Nilai yang harus dilindungi oleh hukum.
Nilai yang dilindungi dapat bersifat menguntungkan maupun merugikan (baik materiil atau immateriil, individual atau umum) yang timbul atau mungkin akan timbul oleh keluarnya Kepurusan Tata Usaha Negara. Bobot nilai yang harus dilindungi oleh hukum ditentukan oleh dua faktor, yaitu :
a. Faktor yang berkaitan dengan penggugat.
Suatu kepentingan yang harus dilindungi oleh hukum baru ada apabila kepentingan tesebut :
1) Ada hubungannya dengan penggugat itu sendiri artinya penggugat harus mempunyai kepentingan sendiri.
2) Bersifat pribadi artinya penggugat memiliki suatu kepentingan untukmenggugat yang jelas yang dapat dibedakan dengan kepentingan orang lain.
3) Bersifat langsung artinya yang terkena secara langsung itu adalah kepentingan penggugat sendiri dan kepentingan tersebut bukan diperoleh dari orang lain.
4) Secara objektif dapat ditentukan baik luas maupun intensitasnya.
Kepentingan yang bersifat materiil tidak mengalami kesulitan dalam menentukan. Dalam menentukan adanya kepentingan immateriil, maka kepentingan itu selain bersemayam dalam diri penggugat sendiri juga secara objektif bersemayam dapat pendapat umum. Selain itu kepentingan yang bersifat immaterial harus pula dapat ditentukan bahwa kepentingan itu melekat pada penggugat sendiri, bersifat pribadi, dan melekat secara langsung kepadanya.
b. Faktor yang berhubungan dengan Keputusan Tata Usaha Negara.
Di sini penggugat harus dapat menunjukkan bahwa Keputusan Tata Usaha Negara yang digugatnya itu merugikan dirinya secara langsung. Hanya Keputusan Tata Usaha Negara yang menimbulkan akibat hukum yang dikehendaki oleh Badan atau Pejabat tata Usaha Negara yang mengeluarkannya sajalah yang mempunyai arti untuk digugat.
2. Kepentingan proses artinya apa yang hendak dicapai dengan melakukan suatu proses gugatan yang bersangkutan. Di sini harus menggambarkan adanya suatu kepentingan yang hendak dicapai tentang mengapa dilakukan proses gugatan. Bila ada kepentingan maka baru boleh berproses.
Sekarang bagaimana kita menentukan subjek sengketa Tata Usaha Negara yang dapat dikatagorikan sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Untuk itu terlebih dahulu dikutip rumusan otentik yang diberikan oleh Pasal 1 angka 2 UU-PTUN berbunyi :
“Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah Badan atau pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”
Dari rumusan tersebut terdapat 2 (dua) kriteria untuk menentukan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yaitu :
1. Melaksanakan urusan pemerintahan.
2. Berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Kriteria yang pertama untuk dapat didudukan sebagai Badan atau pejabat Tata Usaha Negara adalah melaksanakan urusan pemerintahan. Jadi bagi mereka yang tidak melaksanakan tugas urusan pemerintahan tidak dapat disebut sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Perihal ruang lingkup urusan pemerintahan sudah dijelaskan sebelumnya.
Kriteria kedua yang dipenuhi agar dapat disebut sebagai Badan atau Pejabat tata Usaha Negara adalah bahwa dalam melaksanakan urusan pemerintahan harus didasarkan kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Peraturan perundang-undangan dimaksud UU-PTUN membedakan ke dalam dua jenis, yaitu :
1. Semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan rakyat bersama pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.
2. Semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata usaha negara,baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah,yang juga bersifat mengikat secara umum.
Untuk jenis peraturan-perundang-undangan tersebut pertama, jika dihubungkan dengan pembagian undang-undang dari P. Laband merupakan undang-undang dalam arti formil (dilihat dari segi bentuknya dibuat oleh pembentuk undang-undang, baik itu undang-undang yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden, Peraturan daerah propinsi, Kota maupun kabupaten) maupun dalam arti materiil (tiap keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara – tidak peduli bentuknya/cara terjadinya yang menurut isinya langsung mengikat para penduduk sesuatu wilayah). Sedangkan jenis peraturan perundang-undangan yang kedua merupakan undang-undang dalam arti materiil yang dikenal dengan istilah “peraturan”.
Dari kedua kriteria di atas dapatlah dikatakan bahwa yang dapat disebut sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah siapa saja yang memiliki tugas yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan untuk melaksanakan urusan pemerintahan. Dengan demikian, untuk menentukan suatu Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara atau bukan, kriterianya ditekankan pada fungsinya. Apabila fungsinya itu adalah dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan, maka dapat disebut sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Jadi bukan saja dilihat dari segi kedudukannya secara struktural termasuk dalam organ pemerintahan.
Karena kriterianya adalah sebagaimana telah dijelaskan di atas maka tidak tertutup kemungkinan bahwa pihak swasta pun dapat berkedudukan sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara asalkan memenuhi kedua kriteria tersebut di atas. Dalam perkembangannya, masalah penyelenggaraan urusan pemerintahan itu sekarang bukan lagi dominasi/monopoli organ-organ pemerintahan. Pihak swasta kini dapat pula menyelenggarakan urusan-urusan pemerintahan yang dilaksanakan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Misalnya di bidang pendidikan dengan berdirinya berbagai sekolah atau perguruan tinggi swasta, Komisi Pemilihan Umum (KPU), Kamar Dagang dan Industri Indonesia (Kadin), dan sebagainya.
Meskipun telah memenuhi kedua kriteria di atas, namun Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tersebut belum dapat digugat atau dijadikan tergugat. Untuk didudukan sebagai tergugat maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara harus telah mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara. Selama belum ada wujud secara konkret berupa Keputusan Tata Usaha Negara maka selama itu Badan atau pejabat Tata Usaha Negara belum dapat digugat. Dengan kata lain, Badan atau Pejabat tata Usaha Negara baru dapat digugat apabila telah mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara. Hal ini dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 1 angka 6 UU-PTUN yang selengkapnya berbunyi :
“Tergugat adalah Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan keputusan berdasarkan wewenang yang ada padanya atau yang dilimpahkan kepadanya,yang digugat oleh orang atau badan hukum perdata.”
Ketentuan tersebut pada hakikatnya merupakan pembatasan terhadap ruang lingkup kompetensi Peratun. Dikatakan pembatasan oleh karena dengan ketentuan tersebut berarti hanya Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang menggunakan wewenangnya untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang berwujud Keputusan Tata Usaha Negara sajalah yang dapat sebagai tergugat dalam sengketa Tata Usaha Negara. Jika dianut secara luas maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang menggunakan wewenangnya berdasarkan peraturan perundang-undangan dapat dijadikan tergugat dalam sengketa Tata Usaha Negara, meskipun tidak ada wujud konkret berupa Keputusan Tata Usaha Negara.
Apabila rumusan Pasal 1 angka 2 dihubungkan dengan Pasal 1 angka 6 UU-PTUN maka dapat dikatakan bahwa untuk dapat dijadikan tergugat maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara telah menggunakan wewenangnya sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan (wewenang yang dimiliki oleh Badan atau pejabat tata Usaha Negara hanya bersumber pada peraturan perundang-undangan yang berlaku saja) dalam rangka menyelenggarakan urusan pemerintahan. Wujud konkret penggunaan wewenangnya tersebut adalah berupa Keputusan Tata Usaha Negara. Ini berarti meskipun Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara menggunakan wewenangnya tetapi tidak terdapat wujud konkret berupa Keputusan Tata Usaha Negara maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan tidak dapat dijadikan tergugat dalam sengketa Tata Usaha Negara.
Secara yuridis, menurut Indroharto pengertian wewenang adalah kemampuan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum. Hal senada juga diberikan oleh S.F.Marbun12) bahwa wewenang adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan-hubungan hukum. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam memperoleh wewenang tersebut dapat melalui dua cara pokok yaitu memalui atribusi dan delegasi (perhatikan Pasal 1 angka 6 UU-PTUN anak kalimat “berdasarkan wewenang yang ada padanya atau yang dilimpahkan kepadanya”). Selain itu, wewenang dimaksud dapat juga diperoleh melalui mandat.
Atribusi berasal dari bahasa latin, yaitu attributio artinya ciri atau tanda yang melekat pada sesuatu dan oleh karena itu, tidak dapat ditukar-tukar. Pada atribusi telah terjadi pemberian suatu wewenang baru oleh suatu peraturan perundang-undangan (baik dalam arti formil dan/atau materiil). Di sini peraturan perundang-undangan telah melahirkan atau menciptakan wewenang baru yang sebelumnya tidak dimiliki oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara mana pun dan setelah tercipta wewenang itu hanya dimiliki (sebagai ciri atau tanda) oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang ditunjuk oleh peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.
Wewenang yang diperoleh melalui atribusi ini merupakan wewenang yang diperoleh secara orisinil (asli) karena wewenang tersebut merupakan wewenang yang baru, yang sebelumnya belum pernah ada dan langsung diciptakan dan diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Pertanggungjawaban terhadap wewenang dimaksud dibebankan kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang ditunjuk langsung oleh peraturan perundang-undangan dan tidak kepada siapa pun selain yang bersangkutan sendiri.
Sedangkan wewenang yang diperoleh melalui delegasi merupakan wewenang yang diperoleh secara tidak orisinil artinya sebelumnya telah ada yang memiliki wewenang tersebut. Jadi pada delegasi telah terjadi pelimpahan wewenang oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang secara atributif kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara lainnya. Karena itu suatu delegasi selalu didahului oleh adanya wewenang atribusi. Delegadi atau pelimpahan wewenang demikian harus dilakukan melalui peraturan perundang-undangan.
Pada pelimpahan wewenang, pertanggungjawaban dibebankan kepada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang menerima pelimpahan wewenang dan bukan kepada yang melimpahkan wewenang.
Pada wewenang yang diperoleh melalui mandat maka yang menerima mandat hanya sebagai pelaksana wewenang yang dimiliki oleh yang memberi mandat. Pelaksanaan wewenang berdasarkan mandat pada umumnya terjadi karena hubungan rutin antara atasan dan bawahan. Pertanggunganjawaban terhadap semua tindakan hukum yang dilakukan oleh penerima mandat dibebankan kepada pemberi mandat
Dalam pada itu juga harus diingat bahwa secara teoritis dikenal adanya hukum yang tidak tertulis sebagai sumber Hukum Administrasi Negara.Karena itu, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang melakukan tindakan hukum Tata Usaha Negara selain harus dapat menemukan sumber wewenangnya dalam ketentuan-ketentuan hukum yang juga harus memperhatikan hukum yang tidak tertulis yang dikembangkan oleh teori hukum maupun yurisprudensi yang dikenal dengan sebutan asas-asas umum pemerintahan yang baik yang akan dijelaskan lebih lanjut pada bagian berikutnya.
Setelah diuraikan tentang seluk beluk subjek dalam sengketa Tata Usaha Negara, kini saatnya untuk menguraikan tentang objek sengketa Tata Usaha Negara, yaitu Keputusan Tata Usaha Negara. Secara otentik pengertian Keputusan Tata Usaha Negara dirumuskan dalam Pasal 1 angka 3 UU-PTUN yang selengkapnya berbunyi :
“Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”
Dari rumusan tersebut kita dapat mengetahui tolok ukur untuk menentukan ruang lingkup Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara, yaitu :
1. Penetapan tertulis.
2. Dikeluarkan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.
3. Berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara.
4. Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
5. Bersifat konkret, individual, dan final.
Ad.1. Penetapan tertulis
KTUN yang dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara dipersyaratkan harus merupakan penetapan tertulis. Kata “penetapan” menunjuk kepada tindakan hukum sepihak artinya kehendak dalam melakukan tindakan hukum ada pada Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Penetapan tersebut harus diwujudkan dalam bentuk yang tertulis. Alasan UU-PTUN mempersyaratkan demikian adalah untuk mempermudah dalam pembuktiannya. Ditentukannya harus dalam bentuk tertulis ini sebenarnya merupakan pembatasan yang dilakukan oleh UU-PTUN, karena secara teoritis dikenal pula KTUN dalam bentuk tidak tertulis.
Meskipun dipersyaratkan harus tertulis, namun UU-PTUN memberikan kelonggaran. Hal ini terlihat dari penjelasan UU-PTUN yang menyebutkan bahwa persyaratan tertulis bukan ditujukan kepada bentuk formalnya seperti surat pengangkatan dan sebagainya (misal, harus ada pertimbangan, mengingat, menetapkan, dan seterusnya) tetapi terutama ditujukan kepada isinya. Oleh karena itu, sebuah memo atau nota dapat merupakan suatu KTUN yang memenuhi syarat tertulis apabila sudah jelas :
a. Badan atau Pejabat tata Usaha Negara mana yang mengeluarkannya;
b. maksud serta mengenai hal apa isi tulisan itu;
c. kepada siapa tulisan itu ditujukan dan apa yang ditetapkan di dalamnya.
Apabila ketiga hal di atas sudah jelas dan dituangkan secara tertulis, maka hal ini sudah merupakan suatu KTUN yang dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara. Oleh karena itu menjadi kompetensi Peratun. Ini berarti di luar yang tertulis (kecuali sebagaimana ditentukan dalam Pasal 3 UU-PTUN yang akan dijelaskan lebih lanjut pada pembahasan berikutnya) bukan merupakan kompetensi Peratun karena hal ini merupakan perbuatan material. Jadi perbuatan materiil Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara demikian merupakan wewenang pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum karena dikualifikasikan sebagai onrechmatige overheidsdaad (perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh penguasa). Misalnya, Polisi Lalu-Lintas berdasarkan wewenangnya melakukan tindakan mengatur lalu lintas, Polisi Pamong Praja melakukan tindakan penertiban terhadap pedagang kaki lima dan lain-lainnya.
Ad.2. Dikeluarkan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara
Siapa yang dapat dikualifikasikan sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara sudah dijelaskan pada uraian sebelumnya. Hal yang harus diingat adalah bahwa untuk mengkualifikasikan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara jangan dilihat dari segi strukturnya tetapi dilihat arti segi fungsinya dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan (tidak melaksanakan fungsi membuat undang-undang dan mengadili) berdasarkan wewenangnya yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
Ad.3. Berisi tindakan Hukum Tata Usaha Negara
Menurut penjelasan UU-PTUN yang dimaksudkan dengan tindakan hukum Tata Usaha Negara adalah perbuatan hukum Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang bersumber pada suatu ketentuan hukum Tata Usaha negara yang dapat menimbulkan hak atau kewajiban pada orang lain.
Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan dapat melakukan berbagai tindakan yang dapat dibedakan ke dalam 2 (dua) golongan, yaitu tindakan hukum dan tindakan yang bukan tindakan hukum. Jadi untuk dapat memenuhi unsur suatu KTUN maka tindakan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara harus berisi tindakan hukum. Ketika tindakan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara itu berisi tindakan yang bukan tindakan hukum (seperti peresmian gedung, membuat jembatan, pelebaran jalan, dan sebagainya) maka tindakan itu tidak memenuhi unsur yang ketiga dari Keputusan Tata Usaha Negara.
Perbuatan hukum yang dilakukan oleh Badan Pejabat atau Tata Usaha Negara tersebut harus bersumber pada ketentuan Hukum Tata Usaha Negara. Ini berarti bahwa perbuatan hukum Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang dapat menimbulkan hak atau kewajiban pada orang lain tersebut harus merupakan perbuatan publik dan bukan merupakan perbuatan perdata. Sebagaimana diketahui Badan atau Pejabat tata Usaha Negara selain dapat melakukan perbuatan-perbuatan hukum berdasarkan hukum publik (Hukum Tata Usaha Negara, maksudnya) dapat pula melakukan perbuatan-perbuatan hukum berdasarkan ketentuan-ketentuan Hukum Perdata, misalnya melakukan sewa-menyewa, jual–beli, perjanjian pemborongan, dan lain sebagainya.
Ad.4. Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku
Sebenarnya hal ini telah dijelaskan pada uraian sebelumnya. Tetapi sekadar untuk menegaskan kembali tidak ada salahnya jika di sini dikemukakan secara singkat. Suatu Keputusan Tata Usaha Negara harus memenuhi unsur yang keempat ini maksudnya bahwa suatu KTUN itu dikeluarkan harus ada dasar hukumnya dalam peraturan perundang-undangan, sehingga dengan demikian memenuhi asas legalitas karena dalam peraturan perundang-undangan itulah bersemayam wewenang-wewenang Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara ditentukan.
Ad.5 Bersifat konkret, individual, dan final
Kriteria yang harus dipenuhi agar dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara adalah bahwa KTUN harus bersifat konkret, individual, dan final. Ketiga sifat dari Keputusan Tata Usaha Negara ini merupakan satu kesatuan yang tidak dapat dipisah-pisahkan. Artinya ketiga sifat tersebut sekaligus harus dipenuhi.
Menurut penjelasan UU-PTUN bersifat konkrit artinya objek yang diputuskan dalam KTUN itu tidak abstrak, tetapi berwujud tertentu atau dapat ditentukan. Misalnya keputusan mengenai rumah si A, izin usaha bagi si B, pemberhentian si A sebagai pegawai negeri. Mengacu kepada penjelasan ini sebenarnya yang harus konkret itu bukan hanya objek keputusan tetapi juga subjek hukum yang dituju oleh keputusan itu sendiri. Keputusan yang bersifat abstrak (baik objek maupun subjeknya), misalnya keputusan mengenai perumahan di kawasan Bandung Utara atau keputusan yang ditujukan kepada penduduk di kawasan Bandung Selatan.
Bersifat individual artinya Keputusan Tata Usaha Negara itu tidak ditujukan untuk umum tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju. Jika yang dituju itu lebih dari seorang, tiap-tiap nama orang yang terkena keputusan itu disebutkan. Umpamanya, keputusan tentang pembuatan jalan atau pelebaran jalan dengan lampiran yang menyebutkan nama-nama orang yang terkena keputusan tersebut. Jadi bersifat individual maksudnya bahwa Keputusan Tata Usaha Negara itu harus sudah tertuju kepada subjek hukum tertentu. Misalnya memberikan izin usaha nama Budi beralamat jalan Mangga Nomor 24 RT/RW 01/04, izin mendirikan bangunan kepada Yayasan “Pendidikan Indonesia” dan seterusnya. Apabila Keputusan ditujukan kepada umum, artinya tidak individual, maka keputusan demikian merupakan keputusan yang bersifat mengatur. Keputusan yang bersifat mengatur inilah disebut dengan peraturan atau undang-undang dalam arti materiil, yaitu keputusan yang langsung mengikat tiap penduduk wilayah negara atau tiap penduduk sebagian wilayah negara. Jadi sifat peraturan demikian mengikat penduduk sesuatu wilayah. Peraturan itu berlaku umum. Misalnya Keputusan Walikota Bandung tentang Retribusi.
Sedangkan bersifat final artinya sudah definitif sehingga dapat menimbulkan akibat hukum. Keputusan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi lain belum bersifat final sehingga belum dapat menimbulkan suatu hak atau kewajiban pada pihak yang bersangkutan. Misalnya keputusan pengangkatan seorang pegawai negeri memerlukan persetujuan dari Badan Administrasi Kepegawaian Negara.
Jadi suatu keputusan sudah menimbulkan akibat hukum berupa hak dan kewajiban kepada pihak yang dituju oleh keputusan tersebut berarti keputusan ini telah memenuhi unsur yang kelima, yaitu final. Dengan timbulnya akibat hukum itu berarti telah timbul pula suatu perubahan dalam suasana hubungan hukum, misalnya lahirnya hubungan hukum baru, menghapuskan hubungan hukum yang telah ada, menetapkan suatu hubungan hukum yang telah ada.
Jika suatu keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara telah memenuhi kelima unsur di atas maka secara yuridis formal hal itu merupakan KTUN dalam pengertian menurut UU-PTUN.
Sekarang bagaimana halnya pengertian KTUN secara teoritis dalam literatur Hukum Administrasi Negara ? KTUN sebagai salah satu instrumen yuridis bagi Badan atau pejabat Tata Usaha Negara dalam melakukan tindakan-tindakan hukum, secara teoretis telah banyak para sarjana memberikan rumusannya. Sarjana-sarjana dimaksud antara lain :
1. W.F.Prins.
Keputusan adalah perbuatan hukum yang bersegi satu di dalam lapangan pemerintahan (dalam arti kata sempit) dilakukan oleh sesuatu alat pemerintahan (dalam arti luas) berdasarkan kekuasaan istimewa. alat itu.
2. A.M.Donner.
Keputusan adalah suatu perbuatan hukum yang dalam hal istimewa dilakukan oleh suatu alat pemerintahan dan/atau berdasarkan suatu ketentuan yang mengikat dan berlaku umum, dengan maksud menentukan hak dan kewajiban mereka yang tunduk pada suatu tata tertib hukum, dan penentuan tersebut diadakan oleh alat pemerintahan itu dengan tidak memperhatikan kehendak mereka yang dikenai penentuan itu.
3. van der Pot.
Keputusan adalah perbuatan hukum yang dilakukan alat-alat pemerintahan, pernyataan kehendak alat-alat pemerintahan itu dalam menyelenggarakan hal khusus, dengan maksud mengadakan perubahan dalam lapangan hubungan hukum.
4. van Poelje.16)
Keputusan adalah pernyataan tertulis kehendak suatu alat perlengkapan pemerintahan dari penguasa pusat yang sifatnya sepihak dan ditujukan keluar, berdasarkan kewenangan atas dasar satu peraturan Hukum Tata Negara atau hukum Administrasi Negara dan yang tujuannya ialah perubahan atau pembatalan sesuatu hubungan hukum yang ada atau penetapan sesuatu hubungan hukum baru ataupun yang memuat sesuatu penolakan pemerintah-penguasa terhadap hal-hal tersebut.
5. Sjachran Basah.17)
Ketetapan adalah keputusan tertulis dari administrasi negara yang mempunyai akibat hukum, untuk menyelenggarakan pemerintahan (dalam arti kata sempit)
Rumusan KTUN dari beberapa sarjana di atas apabila diperhatikan tidak terdapat perbedaan dalam unsur-unsurnya. Unsur-unsur dimaksud antara lain bahwa suatu KTUN itu adalah :
1. merupakan perbuatan hukum sepihak/bersegi satu;
2. terletak dalam lapangan pemerintahan dalam arti sempit (tidak termasuk kegiatan mengadili dan membuat undang-undang) ;
3. dibuat oleh pemerintahan dalam arti luas ;
4. berdasarkan wewenang yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan;
5. menimbulkan akibat hukum (menentukan hak dan kewajiban) terhadap mereka yang dituju oleh Keputusan Tata Usaha Negara
Dengan dikemukakannya rumusan-rumusan KTUN secara teoritis dimaksudkan agar lebih mempermudah dalam menentukan suatu Keputusan Tata Usaha Negara.
Namun demikian perlu diingat bahwa tidak semua KTUN yang telah memenuhi kelima unsur sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 1 angka 3 UU-PTUN dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara. Hal ini diadakan pembatasan oleh ketentuan Pasal 2 dan Pasal 49 UU-PTUN, yang masing-masing berbunyi sebagai berikut :
Pasal 2 UU-PTUN :
“Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-undang ini :
a. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata;
b. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum;
c. Keputusan Tata Usaha Negara yang masih memerlukan persetujuan;
d. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana atau Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang sifatnya hukum pidana;
e. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan atas dasar hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
f. Keputusan Tata Usaha Negara mengenai tata usaha Tentara Nasional Indonesia ;
g. Keputusan Komisi Pemilihan Umum,baik di pusat maupun di daerah,mengenai hasil pemilihan umum.”
Pasal 49 UU-PTUN.
“Pengadilan tidak berwenang memeriksa, memutus, menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara tertentu dalam hal keputusan yang disengketakan itu dikeluarkan :
a. dalam waktu perang, keadaan bahaya, keadaan bencana alam, atau keadaan luar biasa yang membahayakan, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
b. dalam keadaan mendesak untuk kepentingan umum berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”
Jika memperhatikan unsur-unsur suatu KTUN sebagaimana ditentukan dalam Pasal 1 angka 3 UU-PTUN berikut penjelasannya, sebenarnya pembatasan sebagaimana tersebut dalam Pasal 2 huruf a,b, dan c UU-PTUN adalah berlebihan. Berlebihan karena meskipun tidak disebutkan demikian sebenarnya apa yang disebutkan dalam Pasal 2 huruf a,b, dan c sudah tentu tidak memenuhi unsur-unsur suatu KTUN yakni merupakan tindakan hukum publik, bersifat individual, dan final.
Sedangkan KTUN sebagaimana dimaksud oleh Pasal 2 huruf d, e, f, dan g sebenarnya memenuhi unsur-unsur suatu KTUN baik secara teoritis maupun yuridis formal. Namun demikian, jenis KTUN ini dikecualikan dan tidak termasuk wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara untuk mengadilinya. Hal senada juga berlaku bagi KTUN sebagaimana disebutkan dalam Pasal 49 UU-PTUN. Jadi Pengadilan Tata Usaha Negara berwenang mengadili sengketa Tata Usaha Negara kecuali terhadap sengketa Tata Usaha Negara yang objek sengketanya adalah KTUN sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2 dan Pasal 49 UU-PTUN. Terhadap sengketa Tata Usaha Negara demikian menurut Penjelasan Umum Angka 1 UU-PTUN diselesaikan oleh Peradilan Umum.
Terhadap KTUN yang dapat dijadikan objek sengketa Tata Usaha Negara juga diadakan pembatasan secara tidak langsung, yakni sebagaimana ditentukan dalam Pasal 48 jo Pasal 51 ayat (3) UU-PTUN. Meskipun merupakan KTUN tetapi karena terhadap KTUN tersebut oleh peraturan-perundang-undangan disediakan upaya administratif maka terhadap KTUN demikian tidak dapat diajukan kepada PTUN. PTUN (dalam hal ini Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara) baru berwenang memeriksa KTUN ini setelah seluruh upaya administratif telah ditempuh.
Selain ada pembatasan terhadap KTUN, UU-PTUN juga memperluas pengertian KTUN sebagaimana ditentukan dalam Pasal 3 UU-PTUN. Berdasarkan pasal ini, Badan atau Pejabat Tata Usaha negara yang tidak mengeluarkan keputusan yang dimohon (dengan memperhatikan jangka waktu dalam Pasal 3 ayat (2) dan (3) UU-PTUN), sedangkan hal itu sudah menjadi kewajibannya maka hal ini disamakan dengan KTUN yang isinya menolak permohonan. KTUN yang negatif ini merupakan wewenang PTUN untuk memeriksanya. Sedangkan KTUN yang positif (tidak mengeluarkan keputusan itu dianggap telah mengabulkan), bukan menjadi wewenang PTUN tetapi merupakan wewenang Pengadilan Negeri.
Dari uraian di atas secara singkat dapat disimpulkan bahwa persoalan kompetensi PTUN baik dilihat dari subjek (penggugat, orang, atau badan hukum perdata dan tergugat, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara), maupun objek (KTUN) sengketa Tata Usaha Negara secara akademis masih perlu dilakukan pengkajian lebih lanjut. Sedangkan secara nonakademis diserahkan kepada perkembangan dalam praktik pengadilan dalam hal ini PTUN.


BAB III
PENUTUP

Dalam rangka menindaklanjuti Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 115/M.PAN/4/2003 tanggal 9 April 2003 tentang Pelaksanaan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, seluruh Pejabat Tata Usaha Negara diwajibkan mentaati dan melaksanakan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, karena masih banyak terjadi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara tidak dilaksanakan (tidak dipatuhi) oleh Pejabat Tata Usaha Negara.
Ketidakpatuhan Pejabat Tata Usaha Negara terhadap Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, dapat mengakibatkan menurunnya kepercayaan masyarakat terhadap aparatur pemerintah sebagai penyelenggara negara, sehingga tujuan untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme sebagaimana diamanatkan Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 dan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999, akan menemui kendala dalam pelaksanaannya terutama dari aspek penegakan hukum.
Sesuai dengan ketentuan Pasal 116 Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, terdapat kemungkinan untuk dijatuhkannya sanksi bagi Pejabat Tata Usaha Negara yang tidak secara sukarela mematuhi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, yaitu berupa pembayaran uang paksa dan/atau sanksi administratif serta diumumkan pada media massa cetak setempat, sebagai wujud akuntabilitas publik.
Dengan demikian, apabila diktum putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah berkekuatan hukum tetap menetapkan kewajiban Tergugat untuk mencabut dan menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) atau menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud Pasal 97 ayat (9) huruf b dan c Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 sebagaimana diubah dalam Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan kewajiban tersebut tidak dilaksanakan oleh Tergugat padahal Pengadilan telah memerintahkan untuk itu, maka Tergugat selaku pejabat penyelenggara negara di bidang pemerintahan dianggap tidak mematuhi hukum. Apabila Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan tidak mengindahkan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara agar atasan Pejabat Tata Usaha Negara tersebut memberikan sanksi sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar